عدم وجود نظارت کافی در مدیریت آلودگی هوا

به گزارش وطن شهر و به نقل از پیام ما، در جدیدترین گزارشی که توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و با همکاری مرکز تحقیقات کیفیت هوا و تغییر اقلیم دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی در سال ۱۴۰۰ تهیه شده، میانگین تعداد مرگ کل منتسب به مواجههٔ طولانی مدت با ذرات معلق کمتر از ۲.۵ میکرون در بزرگسالان بالاتر از ۳۰ سال در شهرهای مورد مطالعه در کشور در طی سال ۱۴۰۰، ۲۰ هزار و ۸۳۷ نفر است. نتایج نشان می‌دهد کل هزینه‌های مرتبط با مرگ‌ومیر ناشی از همهٔ علل منتسب به ذرات معلق کمتر از ۲.۵ میکرون در کشور طی سال ۱۴۰۰ برابر ۱۱.۳ میلیارد دلار برآورد شده است که روش محاسبهٔ آن، «ارزش عمر آماری» بوده است. این آمار نشان از اهمیت و وخامت مسئلهٔ آلودگی هوا در شهرهای ایران دارد. مرکز پژوهش‌های مجلس با بیان این اعداد می‌گوید: «برای حل این مسئله، قانون هوای پاک در سال ۱۳۹۶ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شد و در آن راهکارهایی برای کاهش آلودگی هوا پیش‌بینی شد. اما با گذشت بیش از پنج سال از ابلاغ این قانون، کشور کماکان با مشکل آلودگی هوا دست به گریبان بوده و هر سال شهرهای جدیدی درگیر این معضل زیست‌محیطی می‌شوند. طبیعی است که با توجه به این حجم از خسارات و عوارض منفی آلودگی هوا بر سلامت شهروندان و اقتصاد کشور، اقدام عاجل برای باز شدن گره‌های موجود بر سر اجرای قانون هوای پاک امری ضروری است و باید ارادهٔ جدی در این خصوص وجود داشته باشد. در این گزارش ایرادات قانون هوای پاک به عنوان یکی از عوامل عدم اجرای این قانون مورد بررسی قرار گرفت و مشخص شد که این قانون دارای ۱۱ ایراد است و ۱۷ ماده از ۳۴ مادهٔ آن باید اصلاح شوند. همچنین برای رفع خلأهای قانون هوای پاک حداقل ۱۰ مادهٔ دیگر باید به آن اضافه شود. با انجام این اصلاحات می‌توان امید داشت که کارایی قانون هوای پاک در کاهش آلودگی هوا بیشتر شده و گره‌های عدم اجرای آن باز شوند.»

میانگین تعداد مرگ کل منتسب به مواجههٔ طولانی مدت با ذرات معلق کمتر از ۲.۵ میکرون در بزرگسالان بالاتر از ۳۰ سال در شهرهای مورد مطالعه در کشور در طی سال ۱۴۰۰، ۲۰ هزار و ۸۳۷ نفر است.

براساس این مطالعه اجرایی نشدن قانون هوای پاک عوامل متعددی دارد که مهم‌ترین آنها عبارتند از: «کمبود منابع مالی»، «در اولویت نبودن مسئلهٔ آلودگی هوا»، «عدم وجود نظارت کافی و موثر»، «ناهماهنگی بین دســتگاه‌های مجری و عملکرد جزیره‌ای»، «تفسیر شخصی از متون قانون» و در نهایت «ایرادات متن قانون». از زمان تصویب قانون هوای پاک تاکنون، بودجهٔ مطلوبی برای اجرای آن تخصیص نیافته است و این درحالی است که اکثر راهکارهای کاهش آلودگی هوا نیازمند منابع مالی هستند. برای حل مسئلهٔ آلودگی هوا در درجهٔ اول باید اولویت آن نزد تصمیم‌گیران ارتقاء یابد که در این صورت الزامات مربوط به آن در سطوح کلان مدیریتی فراهم شود.

نبود نظارت موثر

این مرکز همچنین بیان کرده است که نظارت موثر و کارآمد لازمهٔ حصول اطمینان از اجرای صحیح قانون هوای پاک است و تا زمانی که نظارت کافی وجود نداشته باشد دستگاه‌های اجرایی الزام برای عمل به تکالیف خود در قانون هوای پاک را نخواهند داشت: «برخی از احکام قانون هوای پاک نیز به دلیل عدم برقراری ارتباط موثر و هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی نافرجام مانده‌اند. در قانون هوای پاک ممکن است مسئولیت اجرای تکالیف برعهده دو یا چند دستگاه اجرایی گمارده شده باشد و در این شرایط، ایجاد وحدت رویه بین این دستگاه‌ها امری ضروری است. در کنار این، به دلیل تفسیر شخصی برخی از مسئولان و مجریان از تکلیف قانونی و تفسیر به نفع خود از متن قانون به موارد بعضی از تکالیف نیز صرفاً به سرانجام نرسیده‌اند.» اما در این گزارش، تمرکز بر عامل آخر یعنی ایرادات و اشکالات خود قانون به‌عنوان یکی از عوامل عدم اجرای قانون هوای پاک بوده است «با این حال برخی از عوامل دیگر عدم اجرای قانون هوای پاک نیز به نوعی نشأت گرفته از ایرادات متن قانون هوای پاک است.»

مرکز پژوهش‌ها: ارقام تعیین‌شده برای اجرای قانون هوای پاک و کاهش آلودگی هــوا در قوانین بودجه در مقایســه با میزان اعتبار الزام واقعی برای اجرای راهکارهای کاهش آلودگی هوا بسیار ناچیز است.

این مطالعه می‌گوید که قانون هوای پاک دارای ۱۱ ایراد و اشکال عمده است که به طور خلاصه عبارتند از: «عدم پیش‌بینی منابع مالی برای اجرای احکام»، «ایرادات فنی قانون»، «تناقض یا عدم همخوانی برخی از ماده‌ها»، «عدم شفافیت در متن»، «عدم پیش‌بینی زیرساخت اجرا»، «نبود اهرم نظارتی موثر برای برخورد با جرایم و تخلفات»، «جریمه‌های ناکافی»، «کمبود استفاده از سیاست‌های تشویقی»، «عدم انتخاب مجری مناسب برای برخی از احکام»، «عدم واقع‌نگری در تعیین برنامه‌ها و نواقص و کاستی‌های قانون» که هرکدام از ایرادات مطرح‌شده ممکن است در یک یا چند حکم مندرج در قانون هوای پاک نمود داشته باشند.

در این گزارش، ۲۹ مصداق از ایرادات مطرح شده در متن قانون احصاء شد: «البته این به معنی ایراددار بودن همهٔ متن قانون نیست و ماده‌هایی وجود دارند که مشمول هیچ‌یک از ایرادات فوق نمی‌شوند. علاوه بر این، قانون هوای پاک دارای نواقصی است و موضوعات مهمی در حوزهٔ کاهش آلودگی هوا وجود دارند که در این قانون اشاره‌ای به آنها نشده است. با بررسی‌های صورت گرفته، ۱۰ راهکار برای کاهش آلودگی هوا می‌توانست در چارچوب قانون هوای پاک مطرح شوند و برای این منظور، ۱۰ مادهٔ پیشنهادی برای الحاق به قانون هوای پاک نیز ارائه شده است.»

مجموع اعتبارات لحاظ شده در قانون هوای پاک که به‌نوعی در کاهش آلودگی هوا مؤثرند حدود دوهزار میلیارد تومان برآورد می‌شــود. این ارقام در لایحهٔ بودجهٔ سال ۱۴۰۲ نیز به‌ترتیب برابر ۱۶۰ میلیارد تومان و سه هزار و ۸۰۰ میلیارد تومان است.

تدوین قانون کافی نیست

در ایران مصوبات و قوانین زیادی در حوزه آلودگی هوا وجود دارند. در این قوانین راهکارهای مختلفی برای کاهش آلودگی هوا درج شده‌اند که منابع مختلف انتشــار آلاینده‌های هوا را دربرمی‌گیرند. اما صرف تدوین قانــون برای اجرای این راهکارها کافی نیســت و الزامات دیگری در این خصوص مورد نیاز اســت. مرکز پژوهش‌های مجلس با تأکید بر این نکات توضیح ‌می‌دهد: «مهم‌ترین پیش‌نیاز برای اجرای راهکارهای کاهش آلودگی هوا، تخصیص بودجه و اعتبارات متناسب است. با توجه به اینکه تعداد منابع آلاینده و وسعت درگیری با آلودگی هوا بالاست، معمولاً نیز راهکارهای کاهش آلودگی هوا پرهزینه و زمانبر هستند. به‌عنوان مثال نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی به‌عنوان یکی از راهکارهــای اصلی کاهش آلودگی هوا با توجه به تعداد زیاد وسایل نقلیهٔ عمومی نیاز به بودجه فراوان دارد. حدود ۵۰ هزار دستگاه اتوبوس در کل کشــور وجود دارند که نوسازی این تعداد اتوبوس با فرض قیمت ۱۰۰ میلیارد ریالی هر اتوبوس نو، حدود ۵ میلیون میلیارد ریال بودجه نیاز دارد. این رقم برابر با حدود ۴۰ درصد از کل بودجهٔ عمومی کشور در سال ۱۴۰۱ بود. نباید فراموش کرد که اتوبوس تنهــا بخش کوچکی از ناوگان حمل‌ونقل عمومی را تشــکیل می‌دهد و همچنین نوســازی ناوگان حمل‌ونقــل عمومی تنها یکی از راهکارهای کاهش آلودگی هواست.»

بخش دیگری از این گزارش یک بار دیگر تأکید می‌کند که اجرای راهکارهای کاهش آلودگی هوا نیازمند تزریق بودجهٔ مناســب و صرف زمان مطلوب است. برای محاسبهٔ برآورد اعتبار مورد نیاز برای کاهش آلودگی هوا می‌توان از پیشنهادهای کنسرسیوم دانشگاه‌های برتر کشور که مجری مطالعات سیاههٔ انتشــار آلاینده‌های هوا بوده‌اند، بهره جســت: «این پیشنهادها به تفکیک راهکارها و شــهرهای مختلف در گزارش ســیاههٔ انتشــار آلاینده‌های هوا توسط ســازمان حفاظت محیط زیست ارائه شده‌اند. مطابق این پیشنهادها برای حل مســئلهٔ آلودگی هوا در کل کشور به حداقل بودجه‌ای برابر ۲۰۶ هزار میلیارد تومان نیاز است. البته این سهم دولت از کل بودجه مورد نیاز است و با فرض تأمین باقی رقم صرفاً بودجه از منابع مربوطه و عدم وجود هیچ اشکالی در فراهم بودن سایر ملزومات اجرای راهکارهای کاهش آلودگی هوا، دولت باید سالیانه ۴۱ هزار میلیارد تومان بودجه برای کاهش آلودگی هوا در نظر بگیرد.»

اعتبارات اندک

این درحالی اســت کــه در قانــون بودجــهٔ ســال ۱۴۰۱ کل اعتبار تخصیص‌یافته برای اجرای قانون هوای پاک فقط ۲۸۸ میلیارد تومان تعیین شده بود. همچنین مجموع اعتبارات لحاظ شده در این قانون که به‌نوعی در کاهش آلودگی هوا مؤثرند حدود ۲۰۰۰ میلیارد تومان برآورد می‌شــود. این ارقام در لایحهٔ بودجهٔ سال ۱۴۰۲ نیز به‌ترتیب برابر ۱۶۰ میلیارد تومان و ۳۸۰۰ میلیارد تومان است. این گزارش همچنین می‌گوید که ارقام تعیین‌شده برای اجرای قانون هوای پاک و کاهش آلودگی هــوا در قوانین بودجه در مقایســه با میزان اعتبار الزام واقعی برای اجرای راهکارهای کاهش آلودگی هوا بسیار ناچیز است: «واقعیت این است که با این ارقام نمی‌توان مسئلهٔ آلودگی هوا را حل کرد. اگر قرار باشد بحران آلودگی هوا طی یک برنامهٔ ۴ ساله تا حد قابل قبولی رفع شود، حداقل سالیانه بین ۱ تا ۲ میلیارد دلار بودجه نیاز دارد و با ارقام فعلی نمی‌توان به جایی رسید. پس مهم‌ترین لازمهٔ اجــرای قانون هوای پاک تخصیــص منابع مالی متناسب با احکام مندرج در این قانون است. بخشی از این منابع می‌تواند از محل درآمدهای مرتبط با آلودگی هوا تأمین شــود. در لایحهٔ بودجه سال ۱۴۰۲، ۱۱ عنوان ردیف درآمدی پیش‌بینی شده به‌نحوی با آلودگی هوا و انتشار آلاینده‌ها ارتباط دارند. مجموع درآمد پیش‌بینی‌شدهٔ این ۱۱ عنوان برای ســال ۱۴۰۲ در حدود ۲۷۰.۱۹۱ میلیارد ریال است که این درآمد می‌تواند بخشی از اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح‌های کاهش آلودگی هــوا را تأمین کند محقق نمی‌شود. ناگفته نماند که بخشی از این میزان درآمد معمولاً بخشی دیگر از این درآمدها نیز در لایحهٔ بودجه سال ۱۴۰۲ برای تأمین اعتبار طرح‌های مربوط به کاهش آلودگی هوا تخصیص داده شــده‌اند. همچنین در کنار این درآمدها با توجه به اولویت و شدت بحران آلودگی هوا در کشور دولت می‌تواند از ســایر منابع و درآمدهای غیرمرتبط نیز برای اجرای طرح‌های کاهش آلودگی هوا اســتفاده کند. علاوه بر این موارد، خسارات ناشــی از آلودگی هوا نیز می‌توانند به‌نوعی به‌عنوان منابعی برای اجرای طرح‌های کاهش آلودگی هوا در نظر گرفته شوند.»

در اولویت نبودن مسئلهٔ آلودگی هوا

با وجود ابعاد بســیار گســتردهٔ خســارات آلودگی هوا و توجهاتی که بیش‌ازپیش به این معضل جلب می‌شــود، این برداشت وجود دارد که کماکان حل مســئلهٔ آلودگی هوا برای برخی از مســئولان و سطوح مدیریتی کشور از اولویت لازم برخوردار نیســت. این گزارش کارشناسی معتقد است که ابعاد این موضوع نیز به صورت مصداقی قابل بیان است: «این موضوع در ابعاد مختلفی مانند تخصیص بودجه، ارائهٔ برنامه‌ها و سیاســت‌های کلان، برنامه‌های توسعه و… نمود پیدا می‌کند. البته بر کسی پوشیده نیست که در حال حاضر، کشور درگیر مشکلات عدیده‌ای در حوزه‌های مختلف است، اما از آنجایی که مسئلهٔ آلودگی هوا به‌طور مستقیم با سلامتی ارتباط دارد، باید توجه ویژه‌ای به این حوزه پرداخته شــده و اولویت آن به تناســب آثار مخربش در سیاست‌های کلان کشــور و نزد مسئولان تعیین شود. شاید یکی از دلایل پایین بودن اولویت مسئله آلودگی هوا، غیرمستقیم بودن برخی خسارات و مضرات آن اســت که برای رفع این مشکل باید اطلاع رسانی‌های گسترده‌ای از ابعاد پیامدهای منفی این معضل انجام و آثار مخرب آنچه در سطوح مستقیم و چه در سطوح غیرمستقیم کاملاً شفاف‌سازی شود. انجام پژوهش‌های دقیق در راستای تخمین بار مالی خســارات آلودگی هوا از منظر به مخاطره انداختن بهداشت جسمی و روانی شهروندان، خسارات ناشی از تعطیلی‌های کسب‌وکارها و مدارس، آثار منفی بر اکولوژی و محیط زیست و… می‌تواند کمک شایانی برای رسیدن به این هدف کند.»

نبود وجود نظارت کافی و مؤثر

این موضوع نیز مانند بسیاری قوانین دیگر به موضوع نظارت گره خورده است و بنا به اعتقاد پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس، در نهایت طبیعی است که وضع قوانین، بدون پیگرد قانونی متخلفان آن کارایی لازم را نخواهد داشــت: «نظارت بر اجرای صحیح قانون به مراتب مهم‌تر از وضع خود قانون اســت و در صورت نبود نظارت مؤثر و فراگیر، قانون ضمانت اجرا نخواهد داشــت. در این قانون مسئولیت نظارت بر اجرای قانون برعهدهٔ سازمان حفاظت محیط زیست قرار داده شده است. سازمان حفاظت محیط زیست با اختیارات و امکانات فعلی، گزینهٔ مطلوبی برای نظارت بر اجرای قانون هوای پاک نیست. این سازمان هیچ‌گونه اهرم نظارتی در مقابل مجریان احکام مندرج در قانون هوای پاک ندارد و به لحاظ جایگاه قانونی نیز هم‌سطح با سایر مجریان است. در این شرایط چگونه می‌تواند نظارت مؤثر بر روند اجرای تکالیف قانون داشته باشد و با مجریان متخلف برخورد کند؟ جالب‌تر اینکه در برخی تکالیــف مندرج در قانون هوای پاک، سازمان حفاظت محیط زیســت به‌عنوان مجری شناخته شده و درخصوص این احکام خاص مجری و ناظر یک نهاد هستند. در کنار موارد بالا برای نظارت صحیح بر روند اجرای قانون هوای پاک، امکانات درخور و متناسبی باید فراهم باشد. مواردی از قبیل نیروی انسانی متخصص، امکانات مالی و بودجه‌ای، فضای فیزیکی، امتیازات حقوقی و… باید برای ناظر قانون تأمین شود و این درحالی است که سازمان حفاظت محیط زیست از منظر موارد فوق جزو ضعیف‌ترین سازمان‌های دولتی است.»